EL RECURSO DEREVOCACION EN MATERIA FISCAL FEDERAL

Lic. Calixto Villamar Jimenez


EL RECURSO DEREVOCACION EN MATERIA FISCAL FEDERAL

(PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA DISPOSICIONES DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN Y LA LEY DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA)


En sesión ordinaria del Senado de la República del 21 de octubre de 2008, los senadores Gustavo Enrique Madero Muñoz, José Isabel Trejo Reyes, Minerva Hernández Ramos y José Eduardo Calzada Rovirosa presentaron la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos del Código Fiscal de la Federación y de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, que el 9 de diciembre de 2008, en sesión ordinaria se presentó el dictamen, que fue aprobado por 94 votos y turnado a la Cámara de Diputados.

La reforma y adición de los artículos del Código Fiscal de la Federación y de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, tiene el objetivo de modificar el recurso de revocación y garantizar la eficacia de su interposición.

La política administrativa de las autoridades tributarias considera en ocasiones al recurso de revocación como un medio más para confirmar la legalidad y exactitud de sus decisiones, lo que desvirtúa la naturaleza original de este importante medio de defensa, porque la autoridad pierde la oportunidad de resolver o evitar la controversia con la autoridad en su propia sede, mientras que se incrementa, en cambio, la judicialización de las controversias tributarias.

La reforma busca el objetivo de dotar al recurso de revocación y a los funcionarios encargados de resolverlo, de los instrumentos legales necesarias para que recupere su naturaleza verdadera como oportunidad fundamental para la solución de las controversias tributarias entre el fisco y los contribuyentes, antes de que conozca de ellas la justicia ordinaria, ya que el recurso de revocación es el medio de defensa en sede administrativa con que cuentan los afectados por resoluciones o actos de carácter tributario, para resolver sus conflictos o controversias con las autoridades fiscales, antes de que los mismos sean sujetos del control jurisdiccional.

La poca confianza en el recurso de revocación satura la justicia administrativa, que ha provocado la generación de rezagos alarmantes en el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y, además en no pocas ocasiones, a la pérdida o menoscabo en la calidad jurídica de las resoluciones o sentencias, que resuelven la controversia tributaria.

Asimismo, la propuesta tiene la ventaja importante de disminuir la carga de trabajo de los órganos jurisdiccionales federales, por hacerse más atractiva y benéfica para los contribuyentes la interposición del recurso de revocación, además del beneficio de no garantizar el interés fiscal mientras se resuelve el procedimiento administrativo, la posibilidad de ofrecer las pruebas que no se hayan aportado cuando se ejercieron las facultades de comprobación y con la otra posibilidad de que se resolvería el fondo de los asuntos con independencia de los vicios de forma.
Lo atractivo de la reforma del recurso de revocación para los contribuyentes que lo promuevan, se apoya en que se proponen los cambios siguientes:

1. La apertura de un periodo probatorio,
2. Otorgar a la autoridad resolutoria de la facultad oficiosa para recabar pruebas para mejor proveer,
3. La dispensa de la garantía del interés fiscal por el tiempo que dure su tramitación,
4. La obligación de la autoridad fiscal de resolver todos los agravios de fondo planteados y,
5. La exclusión de causales de responsabilidad administrativa por daño económico o patrimonial para los funcionarios que resuelvan el recurso, la cual solo podrá tipificarse cuando se demuestre la total ausencia de fundamentación y motivación en la emisión de la resolución, la incongruencia con las cuestiones planteadas en el recurso o bien actos que impliquen conductas de corrupción o deshonestidad.
6.
Por ello en la adición a un último párrafo al artículo 123 del Código Fiscal de la Federación, se establece que a más tardar dentro del mes siguiente a la fecha de presentación del recurso de revocación, el recurrente anuncie la exhibición de pruebas adicionales a las ya presentadas, a fin de que se le permita ofrecer la totalidad de las pruebas que existan a su favor.

Asimismo, con la adición de un párrafo al artículo 130 del ordenamiento en cita, se establece que cuando el recurrente anuncie la exhibición de pruebas adicionales a las ya presentadas, tendrá un plazo de dos meses contados a partir de la fecha del anuncio correspondiente, para presentarlas.

En la adición de otro párrafo al artículo 130 y para un mejor conocimiento de los hechos controvertidos, la autoridad podrá acordar la exhibición de cualquier documento que tenga relación con los mismos, así como ordenar la práctica de cualquier diligencia.

De forma correlativa a lo anterior, la autoridad vera ampliado el plazo que tiene para resolver el recurso de revocación, ya que el contribuyente estaría gozando del beneficio de la apertura del periodo probatorio, lo que se establecería en la adición de un párrafo al artículo 131 del Código Fiscal de la Federación, que sería de cinco meses contados a partir de la fecha de la interposición del recurso, y solo para el caso de que el recurrente ejerza el derecho a exhibir pruebas adicionales a las ya presentadas.

Actualmente el artículo 132 del Código Fiscal de la Federación, no señala el orden lógico como la autoridad debe estudiar los argumentos expresados en el recurso de revocación, por lo que de hacerse valer alguna que se dirijan a demostrar irregularidades de fondo, éstas deben resultar preferentes en su estudio, por ser ocioso e incongruente declarar fundado tal medio de defensa con apoyo en una formalidad, a sabiendas de que el mismo acto padece algún vicio que lo hace nulo de modo total y absoluto, que, por obvias razones, no se compurgará cuando sólo se declare su insubsistencia para observar un requisito de forma no atendido, lo que además da a la autoridad la oportunidad de ejercer un autocontrol que garantice de modo absoluto la regularidad y legalidad en el ejercicio de sus funciones públicas.

Por lo anterior, la propuesta de reforma establece que la resolución del recurso se fundará en derecho y examinará todos y cada uno de los agravios hechos valer por el recurrente, teniendo la facultad de invocar hechos notorios; pero cuando se trate de agravios que se refieran al fondo de la cuestión controvertida, a menos que uno de ellos resulte fundado, deberá examinarlos todos antes de entrar al análisis de los que planteen sobre violación de requisitos formales o vicios del procedimiento, por lo que con ello se privilegia el análisis de los agravios de fondo que resuelven en definitiva la situación del contribuyente en relación con el acto recurrido, con lo que además seguramente va a disminuir las cargas de trabajo de los órganos jurisdiccionales.

Por otra parte, actualmente el artículo 144 del Código Fiscal de la Federación establece que cuando el contribuyente interpone el recurso de revocación tiene un plazo de cinco meses para garantizar el interés fiscal a partir de la fecha de su presentación, debiendo acreditar tal situación ante la autoridad fiscal, a fin de que se suspenda el procedimiento administrativo de ejecución, lo que conlleva a que con la interposición del recurso de revocación, el contribuyente no está constreñido a garantizar el interés fiscal, por lo que la suspensión al procedimiento administrativo de ejecución debe perdurar mientras no se resuelva el medio de defensa que nos ocupa.

Con la adición a un párrafo a dicho precepto legal se establece que si concluido el plazo de cinco meses para garantizar el interés fiscal no ha sido resuelto el recurso de revocación, el contribuyente no estará obligado a exhibir la garantía correspondiente, sino hasta que en su caso sea resuelto en definitiva.

De lo anterior, surge la consecuencia necesaria de establecer que los funcionarios del Servicio de Administración Tributaria que resuelven los recursos de revocación, no sean sancionados por daño económico o patrimonial al Estado, con motivo de la resolución de los recursos de revocación.

Sin embargo la excluyente de responsabilidad no es absoluta, ya que de acreditarse en el procedimiento de responsabilidades que al servidor público le son imputables conductas que atentan contra la independencia de criterio que debió guardar al resolver el procedimiento, es decir, que aceptó consignas, presiones, encargos, comisiones, o bien, que realizó cualquier otra acción que genere o implique subordinación respecto del promovente o peticionario, ya sea de manera directa o través de interpósita persona, será procedente la sanción por daño económico al funcionario que resuelva la revocación o modificación de los créditos fiscales, pues los actos realizados sí podrían implicar falta de imparcialidad e inclusive corrupción.

Por consecuencia, los funcionarios encargados de resolver los mismos, si revocan o modifican los créditos fiscales, a ellos pueda sancionárseles, según el artículo 13 de la Ley en comento, con cualquiera otra de las sanciones que el mismo artículo prevé, pero, con exclusión de la sanción referente a daño económico.
Asimismo, la propuesta tiene la otra ventaja importante de disminuir la carga de trabajo de los órganos jurisdiccionales federales, por hacerse más atractiva y benéfica para los contribuyentes la interposición del recurso de revocación, además del beneficio de no garantizar el interés fiscal mientras se resuelve el procedimiento administrativo, la posibilidad de ofrecer las pruebas que no se hayan aportado cuando se ejercieron las facultades de comprobación y con la ora posibilidad de que se resolvería el fondo de los asuntos con independencia de los vicios de forma.

En materia tributaria, la exigibilidad de los créditos fiscales a través del procedimiento administrativo de ejecución, es una cuestión que los obligados se ocupan de manera inmediata, toda vez que los adeudos tributarios son actualizados en todo momento y la acumulación de las contribuciones.

Por lo anterior, la reforma del artículo 132, primer párrafo y la adición de los artículos 123, último párrafo; 130, tercer y cuarto párrafos, pasando los actuales tercero a séptimo párrafos, a ser quinto a noveno párrafos, respectivamente; 131, último párrafo y 144, tercer párrafo, pasando los actuales tercer a décimo segundo párrafos, a ser cuarto a décimo tercer párrafos, respectivamente, del Código Fiscal de la Federación, quedarían de la forma siguiente:

Artículo 123.
...
Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo anterior, a más tardar dentro del mes siguiente a la fecha de presentación del recurso, el recurrente podrá anunciar que exhibirá pruebas adicionales a las ya presentadas, en términos de lo previsto en el tercer párrafo del artículo 130 de este código.

Artículo 130.
...
Cuando el recurrente anuncie que exhibirá las pruebas en los términos de lo previsto por el último párrafo del artículo 123 de este código, tendrá un plazo de dos meses contados a partir de la fecha en que haya efectuado el anuncio correspondiente, para presentarlas.
La autoridad que conozca del recurso, para un mejor conocimiento de los hechos controvertidos, podrá acordar la exhibición de cualquier documento que tenga relación con los mismos, así como ordenar la práctica de cualquier diligencia.
...

Artículo 131.
...
La autoridad fiscal contará con un plazo de cinco meses contados a partir de la fecha de la interposición del recurso para resolverlo, en el caso de que el recurrente ejerza el derecho previsto en el último párrafo del artículo 123 de este Código.

Artículo 132. La resolución del recurso se fundará en derecho y examinará todos y cada uno de los agravios hechos valer por el recurrente, teniendo la facultad de invocar hechos notorios; pero cuando se trate de agravios que se refieran al fondo de la cuestión controvertida, a menos que uno de ellos resulte fundado, deberá examinarlos todos antes de entrar al análisis de los que se planteen sobre violación de requisitos formales o vicios del procedimiento.
...

Artículo 144.
...
Si concluido el plazo de cinco meses para garantizar el interés fiscal no ha sido resuelto el recurso de revocación, el contribuyente no estará obligado a exhibir la garantía correspondiente sino, en su caso, hasta que sea resuelto dicho recurso.
...”

La adición del artículo 35 a la Ley del Servicio de Administración Tributaria, quedará en los términos siguiente:

Artículo 35. En el caso de las resoluciones dictadas por los servidores públicos en procedimientos en los cuales se analicen y valoren documentos y pruebas aportadas por los particulares, inclusive en los procedimientos instaurados con motivo de la interposición de algún recurso administrativo de los previstos en las leyes de la materia, no procederá la imposición de sanciones por daño o perjuicio patrimonial, a menos que la resolución emitida:

I. Carezca por completo de fundamentación o motivación,
II. No sea congruente con la cuestión, solicitud o petición efectivamente planteada por el contribuyente, o
III. Se acredite en el procedimiento de responsabilidades que al servidor público le son imputables conductas que atentan contra la independencia de criterio que debió guardar al resolver el procedimiento de que se trate, es decir, que aceptó consignas, presiones, encargos, comisiones, o bien, que realizó cualquier otra acción que genere o implique subordinación respecto del promovente o peticionario, ya sea de manera directa o a través de interpósita persona.

Por último, es importante recordar que la regulación que actualmente existe, se debió a la discrecionalidad otorgada a la autoridad en la resolución del recurso administrativo que se tradujo en una gran corrupción, por lo que se tuvo que hacer rígido y estricto el procedimiento, y que se espera que con la presente reforma los contribuyentes sean los que verdaderamente se beneficien y no solamente se utilicen para hacer buenos propósitos.